建设绵阳科技城应注重法律制度建置

中共绵阳市委政法委    袁俊鹏

绵阳科技城正在成为我国西部大开发战略中引人瞩目的区域，这个区域若要象八十年代的深圳和九十年代的浦东那样，成为具有典范化意义的特别区域，以领导和标识经济和社会发展的方向和潮流，促动四川省乃至中国西部经济和社会发展获取更大更好的效果，殊为重要的任务，就是要完成以法律制度为核心的制度建置。

绵阳科技城的法律制度建置之所以重要，其原因在于：建设科技城是发展高新技术的有效途径，绵阳当前的根本问题是知识市场经济问题。知识市场经济的基本要素是经济和技术，而经济和技术都离不开制度。这里的经济主要是市场经济，技术主要是高新技术，制度主要是法律制度。建设绵阳科技城，关键是要注重市场经济、高新技术、法律制度这三个方面，更要注重这三个方面的科学连接。 绵阳科技城建设中，市场经济是高新技术用以创造价值、法律制度用以发挥作用的广阔空间；高新技术是市场经济籍以快速发展的基础和出发点，是法律制度建置新课题所以产生的重要渊源。 而技术对于制度是有种种需求的，有学者强调：制度重于技术，推动技术发展的主要力量是有利于创新的制度安排，而不是技术自身的演进^①。作为主要制度的法律制度，其状况更直接关系技术的方方面面。因此，推进绵阳科技城建设和发展的行程，尤需注重的应当是法律制度的建置。这是由科技城的市场经济尤其是知识经济所决定的，是由域外科技园区的普遍经验所证明了的，也是切合国情和绵阳地情的必要举措，同时亦规定了绵阳科技城建设的基本价值趋向，更是建设绵阳科技城的急切的现实需求。

一、市场经济与科技城的法制

绵阳科技城的建设与发展，首先属于市场经济的范畴。而市场经济对法制环境的要求早已为理论和市场经济运行的实践所证实。在此进一步明确几点：

市场经济是契约型经济。契约关系就是一种法的关系，具有法的约束力。现代市场经济活动，几乎都通过契约来实现。从身份到契约正是从自然经济转变为市场经济的主要标志。绵阳市“两转”试点的成功，已将绵阳经济定位为市场经济。既是市场经济，自然就是契约型经济，其经济关系也自然应当是法的关系。绵阳的这一特性，要求有法律制度作为纽带来连接市场运行的各个基本环节。为实现科技城市场经济的契约化，就需要有专门的法的规制。

市场经济是自由平等竞争的经济。竞争即比赛，比赛就要有比赛规则。要自由平等竞争，就要有保障自由和平等，维护公平和公正的规范。这种规则和规范的主要表现形式就是法律。绵阳科技城要尽早形成比较完善的社会主义市场经济体制、经济运行机制，与国际惯例接轨，就必需要发展以自由、平等竞争为特性的市场经济，这就要求有法律制度作为比赛规则来维系市场竞争和运行的秩序，特别是要在反卡特尔、反滥用经济力、反滥用行政权力限制正当商业竞争等方面作出先行性的专门规制。

市场经济还是开放性经济。现代市场经济的内在动力机制使其呈现扩展状态，这种扩展又使各地经济联系趋于密切，维系这种联系的保障主要是经贸法律、规则和惯例。在《绵阳科技城发展纲要》中曾设专章就扩大对外开放，发展外向型经济提出了倡导性的政策。因此，在绵阳科技城建设中，形成一种与开放性经济的需求相适应的法律制度，也是势所必然。可以肯定，在科技城的建设和发展过程中，伴随着开放和扩展，必然还会出现愈益密切的与沿海地区及国际的经济联系与交往。抓紧设置对外经济技术合作的相应法律制度，对于适应科技城的国内国际联系和交往无疑是必要且有益的。

二、知识经济与科技城的法制

绵阳科技城的经济属于市场经济的范畴，但却不是一般的市场经济，而是以高新技术为关键要素的知识经济，是市场经济的高级形态，是更高层次的市场经济。这一点在《绵阳科技城发展纲要》中有明确的功能定位。

基于知识经济的定位，绵阳科技城的市场经济对于法律制度环境必然提出诸多的需求。这种需求分为两类：其一是市场经济对于法律制度的基本需求。我国属于统一的单一制国家，对于这种基本需求主要由国家立法来反映，表现为国家法律、行政法规、部委规章等。科技城的基本市场经济活动，可以从这些国家立法中找到法的支撑。  其二是知识经济对于法律制度的特别需求。在中国现时期，知识经济虽然还不是一种普遍性的主流经济，但却是一种先进经济，它能够起到代表经济和社会发展先进方向的标识性作用。对此，一方面需要国家立法来反映它的某些基础性的法律制度需求，另一方面，更需要由建设和发展知识经济的特殊区域所在地的地方立法，来先行反映其对法律制度的特别需求。

绵阳科技城的知识经济对于法律制度的特别需求显示出两个特征。首先是科技城知识经济中的许多现象、事项、行为需要有新的法律制度来反映。知识经济在一定意义上是新经济，诸多知识经济的现象、事项、行为在现行法律、行政法规、部委规章中很少能够予以体现，这就需要在现行国家立法的基础上，根据科技城的实际情况创制出适合绵阳科技城知识经济所需求的法律制度，以弥补法律滞后性的缺憾，营造出具有科技城自己特色的法治环境，否则科技城的许多知识经济活动，就将处于无法可依的境地。 例如：风险投资是科技城发展中创新与孵化功能定位的必然产物，我国法律对此却几乎没有涉及，更妄谈风险投资立法。而风险投资法律制度在发达国家已相当完备。对此就需要我们以法的形式作出制度创新。  另一个特征表现在科技城经济中大量的科学技术行为需要法的规制。绵阳市是国家重要的国防军工和科研生产基地，历史地形成了科技城智力高度密集的知识经济区域。在绵阳科技城建设中发展高新技术，无疑需要开掘这种密集的智力资源。为要开掘这种智力资源，就要有相应的制度设置，而制度的主要内容在今天便是法律制度。例如：以高新技术成果作价出资占企业注册资本的比例规定；市场主体实行股份期权、利润分享、年薪制和技术及其他智力要素参与收益分配的制度；高校和科研机构的科研人员、学生在科技城创业或从事技术开发和科研成果转化等。诸如这些方面，在现行国家立法中难以找到合适的制度以为遵循。这就需要以立法的形式，在这些方面作出一系列创新性制度规制。现在，随着科技城以电子信息产业为主导的高新技术产业的持续发展和规模日渐扩大，绵阳对于法律制度环境首先是立法调整的需求便更显突出。

三、域外经验对绵阳科技城法律制度建置的启示

在一定的空间范围建成一个或若干个具有典范化意义的特别区域，以领导和标识经济和社会发展的新方向、新潮流，促成一国或一定地区整个经济和社会发展获取更大更好的效果，已是当今许多国家或地区推动经济和社会发展的一个显著经验。在我国的现代化进程中，深圳和浦东的成就已成功地诠释了这一经验。纵观那些成功的科技园区或科学城，都注重遵循一条基本规律：讲究制度环境建设，首先是注重法律制度建设。在那些特别区域，都有与其生存、发展和运行需要相适应的良好法制环境，其市场经济运行的各个基本环节，高新技术创造、转化、保障的大多数方面，都离不开相应的法律规范的调整。  美国的硅谷模式暂且不论，我国的近邻日本、韩国和新加坡在设立科技园区之前或设立科技园的同时，就制定了园区建设所需要的相关法律、法规。更有我国台湾地区的新竹园区也是如此。台湾当局为了给予新竹园区比较完备的法律制度支撑，对新竹园区从组建到运行，从市场主体的进入或设立到市场主体展开市场活动的各个方面，都作了细密的法的规制。

尤其值得借鉴的是北京中关村科技园区建设中对于法律制度建置的经验。中关村科技园区是继深圳和浦东之后，代表了新世纪中国经济和社会发展新方向的特别区域，包括海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园以及北京市政府根据国务院批复划定的其他区域，占地近370平方公里，形成了以电子信息、新医药和生物工程、光机电一体化和新材料为主的高科技产业结构，有中国的“硅谷”之称。中关村科技园区建设与绵阳科技城建设在功能定位上是一致的。1999年中关村科技园区正式建立后，政府在园区建设和发展的诸多方面的推展作用表现突出，同时也涉及了诸多关涉行政、民商、经济、科技、教育、文化、社区、涉外、人事、执法、司法等新的事项或问题，需要实行有效的法的调整。然而，在这些新情况和迅速发展的新局势面前，原有的法律、法规和有关规范性文件，有许多已显得不合时宜。北京市按照客观情势的需求，以立法形式制定出台了一部综合性的、内容比较完整的、适应中关村园区新情况的法规，即《中关村科技园区条例》（2001年1月1日生效）。有这个综合性的条例为中关区园区的法制环境奠定基础，进而逐步形成了在中关村科技园区建设与发展中发挥巨大作用的特有的法的秩序体系，使中关村科技园区在新世纪之初，以崭新的角色担负起了代表中国经济与社会发展先进方向的重任。

四、绵阳科技城的法律制度建置

绵阳科技城的建设与发展亟需良好的法律制度以及与之相连的法治环境，这是因为科技城在现时期面临的一系列现实而具体的问题或事项，的确需要依法解决或亟待实行法的调整。例如：科技城的范围、性质、发展原则和发展重点需要由法来明确规定；科技城的法治原则需要由法来予以体现；科技城各相关主体的权利与义务、职权与职责需要由法来明确；科技城内一系列有关市场主体和竞争秩序的事项需要由法来规制；园区的投资风险机制需要由法来规定；对中小企业和高新技术产业的资金支持、信用担保制度的设置，以及人才的引进与培育，需要用法来使其规范化；科技城突出的知识产权保护，需要由法来调整；诸如信息化建设、市容建设、土地一级开发等有关市场促进和保障的事项，需要藉以法治环境予以规制；加入WTO后的有关国际经济技术合作事项，也要由法规制；体现政府对科技城建设的服务关系，政务信息和服务信息公开，重大决策听证，简化行政审批，投诉渠道的开辟与投诉事项的办理，这类涉及政府管理职能的规范，都需要法制化。

正如起倡导作用的纲领性文件《绵阳科技城发展纲要》所言：建设绵阳科技城是一项具有重要战略意义的系统工程，需要大力推进体制改革和制度创新。为了实现《纲要》提出的目标，必须着力解决影响和制约绵阳科技城发展的突出问题。当前，在“下大决心进行科技、教育、经济体制的综合配套改革，千方百计面向国内外筹措建设资金”的同时，应提高对科技城法律制度建置的认识，在观念上明确，绵阳对法律制度环境抑或是法治环境的需求是何等的迫切。

绵阳地处西部内陆，在西部大开发战略中，绵阳科技城建设是国家特别重视，特别寄予希望的，国家有关部委对科技城的建设与发展在资金及优惠政策方面给予了积极支持。在这种情势下，尽快以立法的方式形成科技城的法律制度，制定一部综合性的、内容比较完整的、适应绵阳科技城新情况的地方性法规，是完全必要也完全可能的。同时，应清醒地认识到，再要依靠积累的方式，穷年累月地一个一个地零星地制定有关新规章，已经明显不能应对科技城对于法律制度建置的急迫需求了。

在绵阳科技城建设和发展的初始阶段，要完成法律制度建置这一重大任务，需要多方面协同努力。 当前应抓紧着手实施的有三项工作：首先，由绵阳市各职能部门对历年来的规范性文件进行清理，剔废存新，然后按照《绵阳科技城发展纲要》的要求，以国家现行法律为基础，大胆创新，拟制出本部门适应科技城发展的管理规章。绵阳市自2000年起就已经开展了规范性文件的清理工作，但工作不够全面深入，没有充分激发各职能部门的创新意识。在新形势下，这一步工作还应加紧进行。其次，借鉴中关村科技园区法律制度建置的经验，集思广益，融合各部门规章中促进科技城发展的成份，融会贯通《纲要》精神，拟制一部综合性的、内容完整且适应绵阳科技城发展需求的地方性法规，使其成为绵阳科技城的基本法。目前这一时期，这项工作主要应当由四川省立法机关来完成。  再者，绵阳要努力争取“较大市立法权”。对绵阳市立法权已有许多呼吁和研究，共同的认识是“没有立法权就淡不上特区”^③。笔者对此持赞同意见。只有绵阳市权力机关拥有立法权，才能及时出台未来科技城发展所需的一系列法规、规章和其他规范性文件，构成具有鲜明地方特色的法的秩序体系。较大市立法权问题，已然成了绵阳科技城法律制度建置的瓶颈。

参考文献：

①《走出误区：经济学家论说硅谷模式》，中国经济出版社2000年版，第195—196页“制度重于技术”，作者吴敬琏。

②《绵阳科技城发展纲要》。

③《绵阳论坛》2001年第1期，第18—20页“建设法治城市，促进科技城建设”，作者杜亚敏。