程序公正是确保依法行政的关键

绵阳市司法局党委书记、局长  田茂华

公平正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。这就是程序公正的重要价值所在。程序公正不仅是实体公正实现的前提和保障，而且本身也具有独立的价值，正当的法律程序，对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、满足需求、补救权利、防止权力滥用、树立政法队伍形象，都有十分积极的作用。党的十六届四中全会《决定》指出：“依法行政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，全党同志特别是领导干部“要督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法制轨道上推动各项工作的开展”。这就对各级干部尤其是在政府供职的政法干部依法行政提出了更高的要求，而程序公正，按程序办事则是确保依法行政的关键。

1、依法行政的关键是按程序办事

程序是指时间先后进行的过程、顺序和步骤，它反映了事物之间的客观的、内在的联系，体现了人们有目的的行为过程。行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限四要素总和。现代公共行政的特点是依法行政，即政府执法部门的权力是法律授予的，行政执法部门的行为都是以法律为依据，都按照法律的要求来进行。法是政府行政执法部门行为活动的基本准则，而法本身就是一种程序和规范，就是对法人、自然人该做什么和不该做什么作出的强制性规定，程序是法的应有之义和自然体现，也是法得以贯彻实施的保证。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面，依法行政要求行政主体行使行政权力时，过程上必须依照法定程序进行，即行政主体实施任何行政行为都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。

按程序办事是依法行政的前提。政府执法部门的工作及其行为具有很强的程序性。比如，执法部门在对各项公共事务实施管理时，就必须首先了解它的来龙去脉，再按其发展的逻辑，实施有效的管理。又如，执法部门接受法人或自然人的许可申请，也必须按照规定的程序进行，才能为申请人提供优质满意的服务。按程序办事，是对执法部门行为的基本要求。

按程序办事是实现执法部门行为的效率与公平的保证。执法行为的基本目标是追求高效率，维护社会的公平和公正。按程序办事，虽然是要耗费时间，但由于它的有序并能够通过这种有序对资源进行合理的整合与分配，恰恰能够得到高的效率。相反，不讲程序很容易使执法行为陷入杂乱无序之中，无法有效地整合各种资源，从而降低效率。就程序与公平公正的关系来说，程序是实现社会公平的一种形式，社会公平公正是通过合理程序获得的一种实质性的结果，两者也是一致的。

2、程序观念和程序规范的缺失是依法行政的主要障碍

现时中不按程序办事的现象依然十分突出，这是执法行为中存在的主要问题之一。

一是执法人员的程序意识还有待加强。

目前，执法人员的法律素质参差不齐，依法行政、按程序办事的观念、能力与水平还有待进一步提高，特别是有些执法部门的工作人员甚至领导干部的程序观念还比较淡薄，总认为按法定程序办事太麻烦。有些人受“官本位”思想的影响，置法律于不顾，凭主观意志去办事，完全不讲程序和守法，有的甚至“以言代法”、“以权压法”；还有一些行政许可机关的工作人员视许可为特权，对申请人态度冷漠，有时甚至故意刁难，无故拖延；更有一些公务人员在行政许可的审查与批准的过程中受贿索贿等等。

二是合理规范的行政程序还有待进一步完善。

长期以来，我们的制度建设随意性较大，不能全面、真实和有效的反映客观规律及人民群众的需要，在全面、有效地解决实际问题时显得有些力不从心。如目前我们的行政决策尚未建立起完整严谨的程序和规范，由于行政程序理念的缺失，不少执法部门都以一种内部行为的方式决策，只进行内部的调查、论证，既没有健全民主参与的渠道，也没有设置理性论证的环节。决策权力集中和程序不受制约使得主观决策、重复决策的现象时有发生。

三是行政过程的公开性和透明度还有待进一步增强。

执法部门的有些行政运作规则和办事程序不向公众公开，或随意简化办事程序，让遵守者不知如何去做；有的政府部门遇事不按程序办理，相互扯皮推诿，不讲效率；搞“公文旅行”，人为的设置不必要的关卡和障碍，使行政管理相对人无所适从，承受了不必要的经济和精神负担；还有的行政机关行政信息不公开，使行政相对人无法了解、掌握必要的行政信息，进而无法有效地参与行政程序，维护自己的合法权益。

四是对行政程序的执行情况监督不力的现象还有待进一步扭转。

目前，对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违反行政程序或者行政程序使用不当的行政行为得不到及时有效的制止或纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时的救济。因行政监督机制不够完善，导致行政权力与行政程序在实施过程中相当程度地遭到滥用，使行政权发生变异，严重损害了政府的形象。

3、严格按程序行政，切实提高依法行政能力

以上现象的发生并不是偶然的，要从根本上解决这些问题，就必须树立公平正义的法治理念，加快依法行政、建设法治政府的步伐，实现制度约束下的执法人员自觉依法、依程序办事。

一是牢固树立程序意识。

党的十六届四中全会《决定》要求“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。行政程序是执法机关正确行使权力的保障，各级执法部门及其工作人员惟有严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，才能既不失职不作为，又不越权乱作为。树立法制意识，就必须树立程序意识，严格按程序办事，这是对行政执法人员素质的一个基本要求。作为行政执法人员，应该意识到按程序办事的重要性，养成按程序办事的习惯，明确按程序办事的基本要求，特别要熟悉对政府行为本身具有明确规范要求的一些基本法律以及相关配套法规、规章，真正做到做出行政行为时符合法定程序、执行行政行为时遵守法定程序。

二是制定和完善规范合理的行政程序。

严格的程序约束机制是依法行政的重要内容。为改变长期以来我国行政程序法薄弱、分散和行政机关轻程序的现状，我们应进一步规范和完善行政机关的各种执法程序。程序一般分为两类：一类是法定程序，如《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等规范政府共同行为的法律，其对政府的管理事项都规定了明确的具体的程序，是必须遵照执行的。另一类是非法定的行政性规章，包括政府制定的一些行政办事程序和一些政府部门根据自己的职能特点制定的办事程序。不管那一类程序，都要研究他们的内在规律性，明确程序的主体和客体，即谁来遵守，谁来执行，既对行政行为整体过程的步骤、顺序、形式和时限做出相互衔接的制度性规定，又对整个步骤做出具体操作性的规定，使制定的程序合理规范，前后内在衔接，并要简洁具体，易于遵守执行。只有建立了完备严格的行政执法程序，执法人员才能做到有程序可依，不断提高依程序办事的能力。

三是增强程序的公开性和透明度。

执法部门负有向人民公开其活动的义务。行政主体要向社会公开其行政权力行使的法律依据、程序和结果，使社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序、知晓其作出行政决定的结果和理由；对于行政相对人而言，还要使其知道在具体行政过程中所享有的程序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。过程公开、程序公开是执行程序和遵守程序的前提条件，如果程序不公开，执行者就容易任意妄为，把程序当儿戏；遵守者就不知道如何去做，按程序办事也就落不到实处。增强公开性和透明度也是执法部门杜绝腐败、接受监督的前提，美国著名参议员汉密尔顿曾经说过：“阳光是最好的防腐剂”，就是说公开能够有效地抑制腐败。

四是加强对程序执行情况的监督。

十六届四中全会《决定》指出：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众的监督。拓宽和健全监督的渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”。执法部门是否按程序办事，在办事过程中是否公正，行政相对人是否满意，不是执法部门自己评判自己，而是由社会公众、社会舆论给予评判。执法部门要自觉地接受监督，采取切实有效的措施，改进行政监督方式，实行行政过错追究制，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。要自觉接受外部监督，包括人大政协的监督、法律的监督、舆论的监督、社会公众的监督；同时完善执法机关内部的监督和监察机制，加强对行政规章和其他规范性文件的备案审查工作，加强行政复议工作。只有把执法行为置于严密的监督之下，执法的程序才会更加合理规范，依法行政才能真正落到实处。